Un proceso sistemático que provee una oportunidad a los ciudadanos, planificadores, gerentes y representantes políticos, de organizaciones y grupos de base para compartir sus experiencias, conocimiento y metas, y combinar sus energías para crear un plan que sea técnicamente viable, económicamente atractivo, entendible, políticamente factible, y aceptable para la mayoría de las personas afectadas.

Participación de los afectados versus participación ciudadana
(stakeholder participation versus public participation)

Existe bastante debate acerca de la importancia que se le debe dar a los grupos directamente afectados (stakeholders), que tienen un claro y visible interés en un tema, por ejemplo, los vecinos, los empleados, los grupos ambientalistas, etc., respecto de los ciudadanos en general. Los grupos directamente afectados son importantes y deben ser considerados en las instancias de participación que se programen; sin embargo, si otros ciudadanos que comparten un punto de vista son excluidos del programa, ellos pueden posteriormente acceder a información, organizarse y convertirse en activistas. Es fundamental llegar desde el comienzo al máximo de "públicos", más que confinar el programa a un estrecho rango de grupos afectados. El programa de participación deberá contar con técnicas específicas dirigidas a los distintos públicos.

Información básica del sector forestal ("alfabetismo forestal")

Dada la creciente importancia del sector forestal en países de Latinoamérica (por ejemplo, en Chile) como una fuente de ganancias, empleo, capital, impuestos y múltiples usos del bosque, cada ciudadano debería manejar al menos una docena de características claves del sector. Por ejemplo, algunas estadísticas sobre ingreso, empleo e impuestos, y algunos conceptos como rendimientos sustentables, usos múltiples, y manejo sustentable del bosque.

Elementos de un Plan de Participación Ciudadana

• la participación ciudadana en políticas forestales y procesos de planificación es esencial, y significa obligaciones y responsabilidades para todos los involucrados

• para que la participación ciudadana sea efectiva se requiere de un proceso abierto, justo y claramente definido, con procedimientos aceptados y plazos específicos para tomar decisiones

• para que la participación ciudadana sea efectiva se requiere contar con información actualizada de una variedad de fuentes, incluyendo bases de datos forestales del sector público.

Elementos Relevantes en un Plan de Participación con Comunidades Vecinas

Lo que sigue son algunos elementos o componentes que pueden ser útiles en el desarrollo de un programa de participación ciudadana con comunidades vecinas específico.

Comprender a la comunidad

Es fundamental lograr un completo y sistemático conocimiento de la comunidad (perfil social). Las principales materias a considerar son:

• Historia local
  • identificar primeros asentamientos, eventos claves, líderes anteriores
  • tendencias en el uso del suelo y en la población
  • de qué manera la historia de la comunidad ayuda a explicar su posición actual y carácter

• Actividades económicas y ocupaciones
  • cuáles son los principales empleadores, mercados, capacidades
  • cómo afectan éstos el comportamiento de la comunidad

• Principales temas y conflictos
  • qué temas y conflictos surgieron en los últimos 5 años; quién estuvo involucrado; qué pasó; cómo fue resuelto cada conflicto
  • cuáles son algunos conflictos actuales y qué se está haciendo al respecto
  • cuáles son las actitudes frente al crecimiento y el cambio
  • cuáles son las implicancias de lo anterior para la empresa

• Organizaciones y liderazgos
  • listado de grupos principales, sus actividades y representantes, sus roles en las comunidad, etc.
  • identificar y describir brevemente a los líderes y personas que tienen influencia (es decir, que tienen seguidores y son respetados por sus opiniones)
  • qué implica lo anterior para la empresa y sus planes

• Canales de comunicación
  • describir los medios formales de comunicación (cobertura, capacidad y credibilidad, circulación/audiencia)
  • describir los medios informales de comunicación: posters, reuniones (juntas de vecinos), eventos (ferias, etc.)
  • qué implicancias tiene lo anterior para la empresa y sus planes

• Conocimiento y actitudes del sector/empresa/sus planes
  • qué información válida, mitos y áreas de ignorancia se evidencian en personas y grupos claves
  • cómo afecta lo anterior los requerimientos de información y educación que debe llevar a cabo la empresa

• Públicos afectados
  • resumir las características fundamentales de cada público (lenguaje, educación, medios de comunicación, organizaciones y líderes, etc.)
  • qué implicancias tiene esto para, por ejemplo, la formación de grupos de trabajo o de asesores permanentes a la empresa y otras técnicas

• Observaciones y conclusiones
  • entregar una resumen sucinto de cómo las características de la comunidad afectan a la empresa y sus planes, y sus implicancias para un programa de participación ciudadana.

Existen diferentes maneras de realizar un perfil social.(1) Un aspecto fundamental es que en su realización se cause el mínimo impacto posible en las comunidades. En este sentido, es necesario tener presente que no se trata de un detallado estudio sociológico, sino más bien de una visión general y lo más complea posible de las características relevantes de la comunidad para efectos de la empresa y sus planes.

Abrirse a la comunidad a través de una publicación vías
(responsive publication)

El perfil social indicará las áreas de ignorancia, información errada y mitos acerca de la actividad forestal, la empresa y sus actividades. En general, el público puede ser dividido en tres grupos:

• informados y apoyan el sector/empresa/actividad: una muy pequeña proporción de la población

• desinformados e indecisos: cerca de la mitad restante; algo escépticos

• desinformados y se oponen: el resto; bastante escépticos.

Las publicaciones de la mayoría de las organizaciones se dirigen al primer grupo; quienes escriben asumen que el receptor leerá la publicación de principio a fin; generalmente no hay un requerimiento -ni medios- para responder. Estas publicaciones generalmente son ignoradas por la mayor parte de la población; en su reemplazo se requiere una publicación de consulta (o publicación de dos vías).(2) Para llegar a los escépticos se debe usar un formato de preguntas y respuestas que aborden claramente los aspectos más importantes. El texto debe ser simple y directo; el diseño debería motivar al lector a leer toda la publicación. Un cupón (pre-cortad) incentivará a los lectores a responder con sus preguntas y comentarios. Se debería anunciar la realización de una o más casas abiertas una semana después. El propósito es comenzar un proceso de educación mutua entre el proponente y la comunidad.

Continuar con una casa abierta, no una asamblea o reunión pública tradicional

Las tradicionales reuniones públicas son por lo general muy poco productivas. El uso del espacio (expertos en una plataforma; audiencia por debajo) y la agenda (con presentaciones iniciales de los expertos) abren el camino a la confrontación. La casa abierta es una manera mucho más accesible y amistosa para que los ciudadanos conversen con los proponentes. La casa abierta se puede realizar en cualquier horario (por ejemplo, desde las 2 hasta las 9 pm), de manera que los visitantes puedan venir a su conveniencia. Conviene usar paneles, con textos y materiales que sugieran -de un modo no verbal- que la empresa está abierta a sugerencias y que sus planes son flexibles (por ejemplo, es conveniente usar textos manuscritos en grandes hojas, acompañados de dibujos o caricaturas). Es preferible realizarla en un salón municipal, una biblioteca o iglesia más que en un local comercial. Se debe contar con una lista para que los visitantes la completen al momento de salir, de manera de recolectar respuestas informadas de los asistentes. El personal de la empresa que hará de "dueño de casa" durante la casa abierta debe ser capacitado en un taller el día anterior, identificando y respondiendo unas 25 preguntas que los asistentes podrían hacerles; también pueden aprender algunas técnicas para relacionarse con posibles visitantes hostiles.

Si las tradicionales reuniones públicas son inevitables, precederlas con una casa abierta

Una casa abierta antes de una reunión pública (el mismo día), permitirá que los asistentes resuelvan sus dudas anticipadamente. De este modo, es posible que no requieran asistir a la reunión pública, o que cambien su posición contraria a la propuesta. En cualquier caso un oponente informado es más fácil de tratar que uno ignorante.

Cuando comienza la reunión pública, el gerente de la empresa puede relatar lo ocurrido en la casa abierta (asistentes, posiciones y opiniones). Esto puede motivar a las personas que apoyan al sector/empresa/propuesta a tomar el micrófono y hablar con aquellos que se oponen.

Realizar talleres de trabajo para acceder al conocimiento de los grupos interesados y lograr su compromiso

Alrededor de dos semanas después de la casa abierta será necesario invitar a líderes de una docena de grupos, algunos de los cuales puede ser contrario al sector/empresa/propuesta, a un taller de un día de duración. La agenda deberá incluir una breve revisión de la propuesta, con preguntas y respuestas acerca de la misma; las respuestas de las personas en las publicaciones; una lista de las preocupaciones que todavía tengan los participantes, con prioridades sobre las mismas. Después de almuerzo, se trabaja en un breve proceso de resolución de problemas sobre las preocupaciones identificadas; es decir: cuál es exactamente el problema, quién debe ser involucrado para su resolución, cómo puede ser resuelto, cuál será el costo, cuánto tiempo demorará. Después de una hora o dos, cuando ya se hayan revisado las principales preocupaciones, se revisarán las próximas etapas. Es recomendable emitir un comunicado de prensa que resuma los resultados de la publicación de consulta, la casa abierta y el taller de trabajo.

No gastar más de 20% de recursos tratando de cambiar la opinión de los oponentes más comprometidos

Es muy difícil persuadir a los oponentes, por lo que es mejor no derrochar tiempo y recursos. Más productivo resulta invertir al menos 80% del tiempo, presupuesto y paciencia en trabajar con la mayoría usualmente silenciosa, aquellos que pueden ser beneficiados de alguna manera por la propuesta. Cuando los cupones de las publicaciones de consulta y los listados de asistencia de las casas abierta revelan que muchos ciudadanos favorecen la propuesta, los oponentes por lo general se pondrán más razonables. De este modo, se podrán desarrollar compromisos realistas para los temas pendientes, por lo general a través del taller de trabajo. Para usar una analogía eléctrica, un gran número de gente de 5 volts positivos puede contrarrestar a un pequeño número de 220 volts negativos.

Asegurarse que todos en la comunidad ganen algo de la propuesta

Por lo general un nuevo camino, planta o relleno sanitario beneficia a muchos ciudadanos, pero implica perjuicios sobre otros, especialmente los vecinos cercanos. Es fundamental ser creativo desde el comienzo para encontrar maneras de balancear los pro y los contra de la propuesta. En el sector forestal, los múltiples usos pueden beneficiar a muchos, más allá de los empleados, los consumidores y los accionistas. El público en general necesita conocer prácticas apropiadas de manejo forestal, programas de conservación, restauración de hábitats y múltiples usos; sólo después pueden ellos apoyar las actividades de las empresas en su comunidad.

Identificar una meta clara y un programa sistemático de participación ciudadana

Por ejemplo, la meta puede ser: desarrollar comprensión, aceptación y apoyo informado, visible y mayoritario para una propuesta válida. En muchos casos el proceso de planificación tiene tres fases: introducción, generación de alternativas, y evaluación y recomendaciones. Después de que se ha preparado el perfil social, el programa de participación por lo general consiste en tres ciclos de publicaciones de consulta, casas abiertas y talleres de trabajo, los que son realizados en cada una de las fases anteriores. En algunos casos, las empresas deben decidir si están buscando un simple apoyo de las comunidades para un plan específico o si desean construir una relación de largo plazo con una comunidad.

Desarrollar y mantener confianza con el máximo de líderes de grupos y públicos posible

La confianza se desarrolla al construir sucesivamente la aceptación, la comprensión, los objetivos compartidos y un proceso cooperativo de gestión entre las distintas partes. La confianza es esencial para que una propuesta sea aceptada, pero su construcción requiere un comportamiento consistente en el tiempo, especialmente si acciones previas han causado escepticismo. La confianza puede perderse con cualquier acción errónea. Cuando una persona clave es reemplazada, la confianza debe ser construida nuevamente, por lo que es conveniente minimizar el cambio de personal a lo largo de un programa, así como asegurarse que haya un período de traslapo entre la llegada de una nueva persona y la partida de quien la comunidad ha conocido y confiado.

Ser cuidadoso con las decisiones por consenso

Es necesario ser claros respecto al significado del consenso: aquellos involucrados tienen suficiente información para tomar decisiones; todos están de acuerdo en la decisión, o sus preocupaciones no son tan grandes como para quebrar el consenso. Un acuerdo para trabajar por consenso le da a cada persona involucrada el poder de veto. El enfoque debería ser trabajar "hacia" el consenso, pero reconocer que si el consenso no se logra, entonces las decisiones de la mayoría, con respeto por las posiciones de las minorías, son apropiadas.

La prensa es un aliado dudoso con su propia agenda

La prensa tiene un papel vital en la vida de cualquier comunidad, presentando información y reflejando las visiones de los ciudadanos. En una comunidad rural pequeña con un solo semanario, los temas forestales por lo general recibirán un tratamiento bastante justo. Sin embargo, en comunidades mayores con varios medios de prensa compitiendo, los conflictos surgirán en la cobertura de cualquier propuesta. Si la empresa quiere decir algo claro y bien por lo general será necesario comprar espacio o tiempo y decirlo por sí misma. Los comunicados de prensa usualmente son ignorados (por los medios); el tono de las conferencias de prensa generalmente es definido por las preguntas de los periodistas más suspicaces.

Hacer un seguimiento de los programas de participación y evaluarlos cuando hayan finalizado

Durante un programa de participación es importante no sólo evaluar las actividades planificadas que están desarrollándose, sino que hasta qué punto están cumpliendo los objetivos impuestos. La evaluación debería abarcar cinco dimensiones: la cantidad y calidad del esfuerzo, los resultados o desempeño, lo apropiado de las actividades comparadas con los requerimientos, la eficiencia de los métodos usados y cuán efectivo fue el proceso empleado.(3)

Recomendaciones para programas de participación en un nivel territorial mayor (regional/nacional)

Se requiere una inversión continua en difundir información clave sobre el sector forestal a través de programas de relaciones públicas, contribuciones a los curricula de escuelas y liceos, y visitas educacionales a las empresas y a sus instalaciones.

Axioma: "El nivel y calidad de la participación entre una empresa y la comunidad no será mejor que el nivel y la calidad de la participación dentro de la empresa"

Tal como dijo Santo Tomás de Aquino: "No puedes dar lo que no tienes". Si una empresa se maneja de una manera centralizada y jerárquica, el personal de la misma tratará a la comunidad de la misma manera.

Para una respuesta en tiempo real a las preocupaciones de la comunidad el sistema de comunicación interna de la empresa debe funcionar a alto nivel

Existen cinco bloques de comunicación dentro de las organizaciones:

1. Información hacia adentro: muchas organizaciones parecen, cual langostas, tener una concha dura externa que impide que la información del mundo exterior entre fácil y completamente. Por lo general, nadie tiene la responsabilidad de revisar el ambiente externo y comunicar observaciones estratégicas oportunas a quienes toman decisiones. Usualmente el personal de terreno está cargado con trabajo para clientes externos, y no están acostumbrados a ser una fuente de inteligencia acerca de las personas y eventos claves en el territorio.

2. Información a través: generalmente la información es conocida por una parte de la organización pero nunca es transferida a otros elementos del sistema que se podrían beneficiar de la misma. Algunas partes de la organización a veces actúan como reinos autónomos, creyendo que la información es poder y negándose a compartirla.

3. Información hacia arriba: alguien dijo "la última vez que escuchaste la verdad dentro de una organización fue cuando obtuviste tu primer ascenso". Muchos ejecutivos de alto nivel están a 20 años y varias capas de burocracia de distancia del personal de terreno. Cuando hacen visitas a terreno, el personal intenta escudarlos de cualquier cosa que pueda molestarlos. Los datos crudos son generalmente revisados, filtrados y editados antes que llegan a los ejecutivos superiores.

4. Información hacia abajo: un grupo de ejecutivos superiores puede decidir que se requiere un cambio de política, pero pensar que los gerentes intermedios y el personal de terreno no necesitan saber de él.

5. Información afuera: aun cuando se desarrolla una nueva política y se conoce internamente, el personal de terreno puede no ser visto como idóneo para transmitirla. Cuando las organizaciones tienen ciclos de planificación muy largos puede tomar años para que los cambios lleguen a los niveles operacionales.

La participación ciudadana efectiva requiere una empresa bien administrada

Existen cinco conceptos básicos para evaluar la gestión de una empresa:

1. Logro de objetivos: que significa que deben ser definidos, comunicados y monitoreados

2. Capacidad de adaptación: se refiere a la capacidad de responder a cambios en el ambiente externo

3. Tener procesos definidos: los eventos ordinarios requieren procedimientos de operación estándares de manera que la capacidad de responder a crisis se reserve para lo inesperado

4. Instancias para el manejo de tensiones: es normal que exista tensión, así que se requiere alguna forma de "radiador" para aminorarla y difundirla

5. Desarrollar y mantener un espíritu de cuerpo: celebrar el éxito, recompensar por buen desempeño y encontrar maneras en que los participantes se sientan bien por el papel que juegan en la organización.

Ampliar el rango de personas que se benefician de la industria forestal y asegurarse que todos estén conscientes de esto

Las empresas pueden hacer una "suposición de escasez" y competir con otras industrias e intereses por recursos escasos. Alternativamente, ellas pueden hacer una "suposición de abundancia" y trabajar en cooperación con otros que se pueden beneficiar de la industria, ayudándoles a comprender sus operaciones, necesidades y oportunidades, de manera que ellos los apoyen cuando surjan debates por nuevas propuestas o políticas. Parte de este proceso debe ser el desarrollar confianza con una red de actores claves al nivel local, regional y nacional. El papel de los bosques en la conservación del agua, y como sumidero de carbón en el creciente debate por la calidad del aire pueden llevar a un mejor reconocimiento de la importancia del manejo sustentable de los bosques.

Comentarios sobre la aplicabilidad de este enfoque en Latinoamérica

En Chile el sector forestal ha tenido un significativo desarrollo. Actualmente, genera el segundo ingreso por concepto de exportaciones. Las relaciones entre empresas forestales y las comunidades vecinas son un desafío permanente. Conflictos con indígenas Mapuches, incendios forestales, y conflictos ambientales por la instalación de nuevos proyectos son parte del contexto actual que deben enfrentar las empresas. Mejorar las relaciones con las comunidades vecinas puede contribuir a prevenir este tipo de problemas, asegurando además el buen desempeño económico de las empresas.

El Centro de Investigación y Planificación del Medio Ambiente (CIPMA, www.cipma.cl) está trabajando con un grupo de empresas forestales para ver de qué manera mejorar las relaciones entre empresas forestales y sus comunidades adyacentes. El producto de este proyecto será un "plan piloto" de tres meses de duración que incluirá actividades destinadas a diseñar, conjuntamente con la comunidad, el programa de largo plazo de relaciones (o convivencia) con la comunidad.

El plan piloto ya ha sido diseñado, siguiendo los conceptos básicos de la "participación ciudadana constructiva" de Desmond Connor. Se considera la secuencia de las cuatro técnicas fundamentales: perfil social, publicación de consulta, casa abierta y taller de trabajo. Los resultados parciales han sido muy buenos. Las empresas están comprometidas con el plan y completamente de acuerdo con el enfoque. Una vez finalizado el plan piloto informaremos acerca de los resultados.

Referencias

1. Ver Connor, D. (1997). Participación Pública: Un Manual. Cómo prevenir y resolver conflictos públicos. Connor Development Services Ltd., Victoria, Canadá.
   
2. Ibid.
   
3. Ibid.
   

Reconocimiento

DESMOND M. CONNOR "Mejorando la Práctica de la Participación Pública"

407-5332 Sayward Hill Crescent, Victoria, BC, V8Y 2H8 Teléfono: 250-658-1323; Fax: 250-658-8110 E-Mail: connor@connor.bc.ca URL: www.connor.bc.ca/espanol