Una oportunidad para probar la capacidad de la comunidad de entender y aplicar el proceso de EIS (Evaluación del Impacto Social) estándar, (Perfilar, Proyectar, Asesorar, Evaluar y Mitigar) me fue provisto a comienzos de 1978 por el Consejo Consultivo de Recursos de Labrador. Se reunieron 20 líderes internos y externos de la comunidad en un taller de 2 días en North West River para revisar el proceso EIS y aplicarlo en pequeños grupos de trabajo a diferentes proyectos propuestos: un desarrollo petrolero costero, una mina de uranio, y una pesquera regional. Esto fue hecho con evidente éxito, aunque un tercio de los participantes eran iletrados. Los miembros del grupo aplicaron posteriormente el proceso en una propuesta controvertida de un puente (ver #1, para mayores detalles).
En los setenta, en la mayoría de los programas EIS, la comunidad se trataba típicamente como un paciente pasivo o un adversario. En el primer simposio sobre EIS, realizado en Banff a fines de 1978 (ver #2) fue propuesto un modelo cooperativo o de asociación, en el cual la comunidad sería un socio activo. Un examen independiente de media docena de proyectos de desarrollo, condujo a Dennis Paproski a formular una serie de proposiciones las que incluían: "las opiniones y preocupaciones genuinas de los indígenas relacionadas con el daño ambiental deberían ser sopesadas como una opinión experta" (ver #3).
Desarrollé un Enfoque Participativo para la Evaluación y Mitigación del Impacto Social (EPEAIS) en 1980 y lo apliqué en una controvertida mina de molibdeno proyectada en Atlin, una pequeña comunidad del Norte de British Columbia. El proceso de 4 fases fue: Definir Perfiles, Proyectar, Evaluar y Administrar. Los principales efectos de la mina propuesta fueron identificados en siete segmentos de la comunidad, una substancial mayoría de ellos respondieron al proceso apoyando la propuesta, como lo hizo la Comisión Consultora de Planificación de Atlin. El gobierno Provincial, suspendió luego la necesidad de una audiencia ambiental. Desafortunadamente, el mercado del molibdeno colapsó y la compañía renunció a sus derechos en el lugar (ver #4). Para ver el estado de situación a comienzos de los 80 ver #5.
El modelo fue adaptado y aplicado durante 1988-1990 para la renovación y expansión de un importante molino de una importante planta de celulosa en Gibsons, en las cercanías de Vancouver, B.C.
Este proyecto de 1000 millones afectaba 7500 residentes e involucraba una fuerza de trabajo de 1600 personas, muchos de los cuales se alojaban en campamentos en ese lugar. En este caso las 4 fases principales fueron: Investigación y Descripción, Proyecto, Evaluación y Mitigación, Monitoreo y Enlace. Después de completarse el programa EPEAIS, los reportes mensuales de 8 a 10 observadores en el lugar permitían hacer los ajustes necesarios en tiempo real. ej.: viajes adicionales de ferry financiados por la compañía (ver #6).
El año pasado, una compañía minera de Canadá con la cual he trabajado en otros proyectos los últimos 20 años, me invitó a aplicar este proceso al desarrollo del proyecto de una mina en Costa Rica. Continúo con una descripción del modelo básico y su adaptación cultural en ese país.
El Modelo EPEMIS
El Modelo de Enfoque Participativo de la Evaluación y Mitigación del Impacto Social consta de las siguientes 4 fases.
1. Perfil Social
El perfil social es un resumen general y sistemático de las características de una comunidad o región durante 10 días realizado por un sociólogo o antropólogo aplicado quien previamente repasa las fuentes escritas y entrevista de10 a 15 informantes. El reporte de 25 a 30 páginas se organiza en capítulos sobre: historia local, industrias y ocupaciones, temas de desarrollo, organizaciones y liderazgo, canales de comunicación, conocimiento de las actitudes de la industria, cliente y proyecto, públicos afectados, observaciones y conclusiones. Esta estratégica base de datos social es revisada por los informantes clave que contribuyeron en ella, o dejándolo disponible en la biblioteca local (para detalles en la metodología e informe, ver #7).
2. Proyección
El equipo de proyecto prepara una estimación del futuro estado de la comunidad o región dentro de cinco o diez años (a) si la propuesta es implementada y (b) si no lo es, resumiendo los cambios esperados en: la población, la economía, la salud pública, y los servicios municipales. Estas estimaciones se presentan a los residentes, generalmente a través de una publicación con un cupón de respuesta, una o más casas abiertas con listas de verificación a la salida y un taller de planificación con los líderes de los grupos de interés (estas técnicas se detallan en #8). Las discrepancias entre las expectativas de los planificadores y los residentes, se resuelven a través de un proceso de educación mutua. Durante esta fase puede desarrollarse un ejercicio de análisis comunitario y establecimiento de objetivos (para un enfoque práctico, vea mi libro instructivo).
3. Evaluación
Trabajando con los líderes de la comunidad y los informantes clave, se hacen estimaciones sobre los diferentes segmentos de la comunidad, quiénes ganan, quiénes pierden, qué se gana y qué se pierde y cuán importante son esas ganancias o pérdidas para los afectados. Se examina el efecto sobre los individuos (ej.: ingresos reales, seguridad, educación, salud y recreación), familias, segmentos de la comunidad y la comunidad en su conjunto. Estas estimaciones se comparten y comprueban con aquellos a quienes concierne a través de una publicación, una o más casas abiertas y talleres de planificación, con ajustes hechos según la necesidad. Como resultado, el equipo de planificación debe reconsiderar algunas de sus presunciones y proyecciones.
4. Mitigación
Se trabaja con los líderes de la comunidad en los caminos para maximizar los beneficios, minimizar las pérdidas y compensar lo inevitable para cada segmento de la comunidad, siguiendo con una publicación, casa abierta y taller de planificación. Mucho de esto será logrado por las decisiones y acciones de los individuos, familias, organizadores locales y la comunidad como un conjunto, mas que una resolución del proponente o el gobierno para mitigar los impactos negativos. Verdaderamente los resultados de esta amplio proceso deberían ser de las tres partes, comunidad, proponentes y gobierno, para desarrollar la capacidad conjunta de administrar los efectos previstos e imprevistos del proyecto a través de las fases de desarrollo, construcción y operación, hasta que el terreno se rehabilite. Recientemente ha sido desarrollado un manual para los líderes de la comunidad y gerentes de proyecto para permitirles trabajar a través del proceso EPEAIS en una serie de encuentros.
Nota: Cuando una propuesta involucra la introducción de una nueva industria y tecnología, es necesario cierto reconocimiento de la clásica difusión de las innovaciones ej: conciencia de la necesidad, el hecho que el cambio es posible, evaluación de alternativas incluyendo "no hacer nada", decisión de las organizaciones relevantes; acción (para un repaso vea #9)
Aplicación Transcultural - Costa Rica
Situación
Costa Rica es conocida por sus ciudadanos respetuosos de la ley, que tienen un gran aprecio por su democracia. Sin embargo el gobierno no es confiable, existe corrupción y las regulaciones para implementar leyes no están bien desarrolladas. La globalización está afectando al país, conduciéndolo hacia un nivel significativo de desempleo.
El área de Costa Rica involucrada es diferente en mucho del resto del país, muchos residentes provienen de Nicaragua. Existen cinco comunidades cerca del lugar del proyecto minero, 20 algo más alejadas y una ciudad regional de 30.000 habitantes a cierta distancia. Existe una sólida red de organizaciones comunitarias, las mujeres son activas en la vida de la comunidad. La iglesia tiene una fuerte influencia, aunque la asistencia a la misa de los domingos es cerca de 15%. Desde el principio, el obispo (nacido en España y residente en México por 8 años) y la mayoría de los sacerdotes se oponían a la mina propuesta, por temor al impacto de una operación industrial en el estilo de vida rural y el incremento del alcoholismo, la prostitución., etc.
Aunque la reforma agraria décadas atrás permitió a muchos campesinos tener sus propias pequeñas parcelas, muchos las vendieron o se las rentaron a otros y migraron a las ciudades. Con el colapso de los precios agrícolas ej.: ganado y granos, se intentaron muchos cultivos nuevos ej.: rosas y helechos, pero las malas semillas y la falta de experiencia produjeron malos resultados. Mucha de los bosques han sido talados.
Proyecto de la Mina y Primeros Contactos
Durante los comienzos de 1990, una compañía minera canadiense descubrió un prometedor prospecto aurífero. La compañía estableció una subsidiaria con una oficina en la Capital, San José, obteniendo un permiso de explotación por parte del gobierno, compró el lugar y comenzó las excavaciones. Los trabajos de exploración han continuado hasta fines de 1996.
Mediante la provisión de empleo local, la reparación de las calles y puentes de la localidad y financiando un grupo de servicio social para mujeres, la compañía ha reducido mucho la hostilidad inicial. Incluso han contratado una persona de relaciones con la comunidad para desarrollar y mantener contacto con las personas de las villas vecinas. En 1995 se realizaron entrevistas en el área para un estudio socioeconómico necesario para el estudio de impacto ambiental. En 1996, la compañía colaboró con el programa anti malaria del Ministerio de Salud contratando un técnico para atender ocho comunidades. También colaboraron con una tubería de agua para una comunidad, materiales escolares para otra, mantuvieron rutas locales etc. Los encuentros se realizaron con numerosas organizaciones locales. El Obispo visitó una comunidad minera en México donde vio los beneficios netos que podrían obtenerse para los residentes.
Desarrollo del Programa
En mayo de 1996, visité San José para trabajar con el equipo de proyecto, pasando la mayor parte del primer día conodiendo la situación. El segundo día dicté mi taller de un día: "Cómo prevenir y resolver los conflictos con la comunidad". Se realizó traducción simultánea al español, aunque la mitad de los catorce asistentes no tenían audífono colocado. Al comienzo fueron identificadas las metas de aprendizaje personal de los asistentes y anotadas las prioridades. La presentación trató sobre: el cambio del clima social, económico y político; por qué la gente se resiste al cambio; la estrategia para identificar intereses, informar e involucrar a la mayoría silenciosa; las técnicas para implementar esas estrategias. Por la tarde, identificamos la situación, las metas del programa y las tareas principales del programa de trabajo. También tratamos el tema de desarrollo de confianza y el proceso mediante el cual la gente adopta nuevas ideas y prácticas.
El tercer día, me reuní con cinco miembros del equipo de trabajo y trabajamos con una matriz (ver apéndice A) de las fases principales del proceso EPEAIS para los ocho públicos identificados: las cinco comunidades primarias, las 20 secundarias, la ciudad regional (30.000), 20 participantes de San José, la Iglesia Católica, los medios de San José y la Región, y los congresistas y principales oficiales de gobierno. Para cada celda, identificamos las tareas a realizar, la fecha estimada de finalización, los requerimientos del personal y el presupuesto estimado. A mi regreso escribí esa información como un detallado plan de trabajo.
Adaptación del Proceso EPEMIS
Fase Descriptiva
Hubo una considerable presión de la compañía para completar el programa rápidamente. Además, había una fuerte necesidad de desarrollar la confianza de los líderes de la comunidad y otros residentes. En lugar de preparar un perfil social a través de 10 días de trabajo de un investigador social, se propusieron talleres de medio día con 6 a 12 líderes de la comunidad y gente influyente, seguidos de visitas personales una semana después para reclutar a los participantes y proveerles un bosquejo de las preguntas y temas del perfil social (ver #1). Se reconoció que podía obtenerse un panorama cierto durante el taller, pero los participantes podrían animarse a compartir visiones diferentes, y algunos podrían contactar posteriormente al facilitador por información adicional. En cualquier caso, la función de construir confianza y el reducido tiempo requerido recomendaron este acercamiento al perfil social.
Luego del taller, se preparó un formulario de reporte de 6 a 8 páginas. Una semana después, para comprobar la validez y confiabilidad de los datos recolectados, se realizó una casa abierta bajo el lema " He aquí algunos puntos que la compañía aprendió acerca de la comunidad ¿está de acuerdo o hay algunas otras cosas sobre las que deberíamos prestar mayor atención? " Los puntos clave fueron listados en unas hojas de ruta. Para esta tarea de perfil social se tomaron seis días de trabajo por villa - 2 días para el reclutamiento, medio dia para el taller, 2 días para el informe y un día para la actividad de realimentación de información.
Aunque fue planificado que la fase descriptiva debería terminarse hacia el 31 de julio (dos meses después), el proceso tomó mas que lo anticipado, en parte debido a que varias villas secundarias fueron identificadas como 40 en lugar de 20. Adicionalmente, se requirieron trabajos posteriores en el lugar.
Un informe de setiembre de 1996 de un sociólogo, quien es parte del equipo de proyecto, indica que un líder del equipo de terreno y siete personas de la comunidad están realizando talleres los días sábados en las comunidades para preparar los perfiles sociales. Las Casas Abiertas también se realizaron, con geólogos de la empresa, especialistas medioambientales etc, usando dibujos, videos, y diapositivas para explicar el proceso de desarrollo de la mina. Estas actividades parecen estar yendo muy bien, en parte por que los sociólogos tienen encuentros de evaluación con los profesionales de campo para mejorar el proceso. Un gráfico en su informe, muestra las fechas en que se desarrollaron los talleres de perfil social y, unas pocas semanas después las casas abiertas informativas; hacia mediados de setiembre, 20 villas han sido visitadas con los dos eventos y veinte comunidades más incluyendo aquellas más grandes y distantes, fueron programadas para visitas similares de ambas partes.
Fase de Proyección
Para hacer proyecciones acerca del impacto social de la mina propuesta en varias comunidades se requiere un plan firme de desarrollo de la mina que incluye decisiones sobre, índices de producción, procesos de tratamiento para el mineral, tamaño de la construcción y las fuerzas de trabajo que operan, nivel de empleo local y entrenamiento.
Algunas de esas decisiones no podían tomarse antes que estuvieran listos los resultados de las excavaciones retrasando la implementación de la fase de proyección hasta comienzos de 1997.
La tarea de estimar la condición de las diversas comunidades 10 años adelante requiere extrapolar desde las bases de datos nacionales las cuales pueden ser algo incompletas para la región de Huetar Norte. Inicialmente, la próxima tarea fue estimar el impacto de mas de 1000 trabajadores de la construcción por 2 años y luego el impacto continuo de 500 operarios por cerca de 10 años. Sin embargo, esas condiciones pueden cambiar ahora.
La metodología básica es preparar un informe resumido de los desarrollos esperados en la comunidad, con y sin la mina, y distribuirlos entre los miembros de los talleres de descripción de perfiles. Otro taller se organizará luego, para obtener sus visiones, repasar los postulados iniciales tanto como sea necesario y entonces proveer otra oportunidad del tipo casa abierta para una revisión de las proyecciones principales para otros residentes de la comunidad.
Fase de Evaluación y Mitigación
Mientras esas fases fueron desarrolladas por separado en proyectos previos en Canadá, parecería que aquí podría haber un significativo efecto negativo si los impactos indeseables de la mina identificados en la fase de evaluación fueran dejados en la arena pública por algún tiempo antes de ser dirigidos en la fase de administración. Esto nos permite combinar las dos fases del proyecto.
Situación Actual
Ahora, a comienzos de 1997, se han establecido relaciones positivas con la mayoría de las comunidades pero hay una fuerte y visible oposición que podría resultar en un referéndum sobre la mina propuesta. La iglesia actúa a veces como mediador de buena voluntad y otras veces ha condenado el proyecto. Las elecciones nacionales distan un año, pero estos temas han sido polarizados a medida que la campaña electoral se recalienta; una declinación en el estándar general de vida hace a la población más rebelde. Los aspectos técnicos de este proyecto de exploración continúan siendo evaluados. Los gobiernos nacional y local y las comunidades se están preparando ahora para la siguiente fase para definir como debería seguir el desarrollo.
Conclusión
Aunque era de esperar que hacia marzo de 1997 otra visita podría proveerme datos de primera mano para dar validez de las adaptaciones al modelo EPEAIS, esta visita ha sido postergada. No obstante el trabajo realizado hasta ahora augura ser de utilidad para el proceso de desarrollo de la mina.
Referencias
Antecedentes del Autor
Desmond M. Connor es un sociólogo y antropólogo aplicado (Ph.D., Cornell, 1963) y presidente de Connor Development Services Ltd. de Victoria, B.C., Canadá. Tiene práctica internacional en consultoría pública y evaluación y Mitigación del impacto social. Tel. 250-658-1323; fax -250-658- 8110; e-mail connor@connor.bc.ca; website www.connor.bc.ca/connor
Este escrito fue preparado para el encuentro anual de la sociedad de Antropología Aplicada en Seattle, WA, March 4 - 8, 1997. En prensa Evaluación del Impacto, reimpresiones con autorización.
Apéndice A - La __________ Mina
Un enfoque Participativo a la Evaluación y Mitigación del Impacto Social
| Públicos | Descripción de Perfiles | Proyecto | Evaluación y Mitigación | |
| 1. | Cinco comunidades primarias | Revisar datos de encuestas Reclutar participantes Realiza talleres de perfiles Preparar informes resumidos Revisar con los residentes | Desarrollar informe Repaso en talleres Prepara informes resumidos Revisar con los residentes Fin estimado 31 de agosto | Desarrollar guías Repaso en talleres Preparar informes resumidos Revisar con los residentes Fin estimado 5 de octubre |
| 2. | 20 comunidades secundarias | Contratar 3 ayudantes de campo Desarrollar como el anterior | Como el anterior Fin estimado 31 de agosto | Como el anterior Fin estimado 15 de octubre |
| 3. | Ciudad regional | Desarrollar como el anterior Fin estimado 31 de julio | Como el anterior Fin estimado 15 de agosto | Como el anterior Fin estimado 20 de setiembre |
| 4. | 20 participantes de la ciudad capital | Ensamblar los datos básicos de cada uno Fin estimado 30 de junio | Procesar de modo similar Fin estimado 31 de agosto | Procesar de modo similar Fin estimado 30 de setiembre |
| 5. | Iglesia Católica | Preparar perfil, encuentro con el obispo Fin estimado 31 de julio | Proveer información Fin estimado 31 de agosto | Proveer información Fin estimado 15 de octubre |
| _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ | ||||
| 6. | Medios regionales y en la ciudad capital | Una persona de los medios | continua el programa actual | Continúe pero eleve el perfil y publicite el nivel de soporte |
| 7. | Gobierno, congresistas y oficiales principales | Una persona de los medios | continua el programa actual | Continúe pero eleve el perfil y publicite el nivel de soporte |
2 de junio de 1996
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DESMOND M. CONNOR "Mejorando la Práctica de la Participación Pública" |
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407-5332 Sayward Hill Crescent, Victoria, BC, V8Y 2H8 Teléfono: 250-658-1323; Fax: 250-658-8110 E-Mail: connor@connor.bc.ca URL: www.connor.bc.ca/espanol |
| Website por Word Crunchers, Etc. | (16234) |